土地政策走向

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羑河纪事二九三

土地政策走向

文生

麦子开始黄了，老文也成竹在胸，现在不用象过去那样忙了，多年都是到时叫上收割机收麦子。

收了麦子，留够自己吃的，能卖的都卖了，前几天谈过世界粮市，但心里并没有受世界粮市的影响。现在人们算总帐，新麦拉回家凉干后再卖，或许可以多卖几个钱，但把增加的劳动力算进去后，其实是亏本的，所以，不少人，留够自家吃的，价格随市，能就地卖了的就卖了。

留给自家的麦子，今年适当多一点，大部分是凉干后储存起来，以后磨面吃，少部分是淘洗后凉干，拉到小钢磨家磨成面，就成为农家土面，好吃，说是比市场上的面干净，没有添加剂。然后新面一部分送到城里孩子家，用新面做新面条、蒸新馒、烙新饼等，因为新麦面热气重，还得配上大蒜才中，就着凉粉吃，凉粉要热炒一下才好，其它菜也少不了，年轻的人儿猛喝啤酒，年纪大的也喝点小酒。

接下来就是种玉米，和过去比起来，是懒人种玉米，直接在麦茬子地上种。

因为前些时聊粮食的时候说过土地公有制存在矛盾，老文没事就想这事。

我国是社会主义制度，最重要的生产资料——土地，实行公有制。

我国的土地公有制分为国有土地和集体土地。城市市区的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国有以外，都属于农民集体所有。

名义上同属公有土地，但一为大公，一为小公，大公大到“全民” ，小公小到村民小组，具体运作情况千差万别，十分复杂。

集体产权制度也存在很多矛盾或问题，主要体现在五个方面。

一，集体土地产权被侵害。集体土地是三级所有，过去是公社、大队、小队，现在乡镇、村民委员会、村民小组，都很难成为真正意义上的民事权利主体，现在真正行使的主体是村民委员会。问题是“一人一票”选举产生的村委班子，由于监督困难，集体土地所有权极易被虚置，集体土地的权益极易受侵害。个人如在责任地上建房、办厂、造墓等；村委如成员利用借调整村民的土地、批准宅基地、改变土地用途、修建公共工程等机会牟私利；乡镇如搞开发区时土地强制征收、补偿不合理、占用耕地等。这些严重侵犯了农民的土地权益，很难及时受到追究。对许多村干部的违纪行为，党纪、政纪、政务处理不了，因为他们许多一不是党员，二不是干部，三不是公务人员，大不了不干就是了，只有在犯法的情况下才能受到追究。国家大力搞土地确权，就是为了使土地权落实，但实际上，土地确权走了形式。

二，集体土地利益处置难。

集体土地由于实行乡、村和村民小组“三级所有”，带来的所有权虚置与紊乱，突出地表现在使用、收益和处分权上的不平等。例如，村里修建铁路，沿路的土地升值，但政府、集体、其他集体成员无法分享集体土地增值带来的收益，只有沿路村民受益，这显然是不公平的。村民为此多年议论纷纷，就是受益者也怨声不断。还有前些年对南岗砂石的开采。

三，集体土地协调难度大。村里成员变化大（如生老病死、异地嫁娶、进城落户），采用增人不增地，减人不减地的办法，使无地村民心里有苦说不出。村里因修建铁路导致部分村民失地，有人认为他们已获补偿了，不应再说啥，可人家认为补偿钱集体也拿了，得有说法。近年来随着长年外出打工形成的弃地，不种人家不管，种了人家就得给说法。各方面的博弈十分复杂，谁都不满意。

四，集体土地流转不规范。近年来国家逐步放宽政策，允许农民的土地承包经营权可以采取转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转，但在集体土地所有权虚置情况下，农民并未拥有完全的土地使用权，土地流转不规范，很多种粮大户心里不踏实，生怕那一天合同就被撕了，出地的也怕那一天人家就不种了。

五，基本农田保护难。一方面，由于人多地少，实行农地保护制度，是国家生存与发展的必然要求。另一方面，占用耕地种经济作物、建工厂、盖房、造坟屡见不鲜，有权势的人家多处占地，处理起来难。

现在村民们，大多希望土地转为建设用地，特别是村里建了铁路车站后。要想富，多卖地。也希望村子向城镇化发展，而城镇化发展，必然造成建设用地的增加。以前有沿路成片开发小区的计划，有不少人阻拦，真的不建了，又觉的可惜。

我国推进城镇化由政府主导，政府以现行的土地征收制度征地。以前是通过低价征收集体土地，使之转为国有土地，经过治理平整后，再用高价拍卖的方式再将地卖出，为政府推进城镇化提供了大量的资金支持。随着农民土地维权意识的增强和各方“讨价还价”式博弈的变化，征地、拆迁费用水涨船高，使政府主导城镇化的成本急速上升。人们对补偿诉求多样，得不到满足而到处告状，成为影响社会稳定的重要因素，因此现在政府主导城镇建设意愿降低，不再大拆大建，只想修修补补。

在土地资源配置权利上，公平和效益很难一致。政府与市场之间处在矛盾的漩涡之中。政府在“公”字号土地的使用、管理与交易中，存在管控过度与管控不到位并存的现象；管控过度，市场的积极作用被抑制；管控不到位，市场的消极作用得不到抑制。即使真的公平透明处理，人们也有意见。

市场经济中最讲求“产权清晰”的，土地的“集体所有制”的有明显的不确定性，有名的例子就是征地拆迁补偿和小产权房。

这是因为农村“集体”的成员在不断变化，原来在村里有土地的女孩子，嫁出村去后，不再是本村成员，她这一份土地理论上就要收回，但实际上还在，真要按现实给予补偿，传统习惯是不认可；外面的女孩子嫁进村子，成为本村新成员，理论上应该给她分地，但实际她没法拿到村里应该分给她的地。新生儿是集体新成员，也不能拿到地。“增人不增地，减人不减地”，是明显不合理的无奈选择。城镇化肯定会遇到征地拆迁补偿问题，各种问题浮出水面，难以客观量化，是按人头算，还是按地算？是按房子算，是按户算？是按理论算，还是按现实算？嫁出去的有份没份？……，大家都是村里人，一点小问题很容易矛盾极端化。

在集体土地建的小产权房，与现行土地制度产生冲突，为后续产权登记、交易、管理等诸多方面增加了极大难度，引起人们的担忧，且房市现在处于低迷期，小产权房更不被人看好。

农村土地集体粗放的土地管理模式已难以为继，必须改革改善。

土地制度改革改善的大思路有三种。

一是取消集体土地所有制，实行农村土地私有化。这是一些学者的主张，他们认为能够解决集体土地产权虚置、保护农民土地权益、防止村组织以权谋私等问题，但他们忽视了这会产生极大的经济、社会和政治风险。

政治风险方面。一是，我国实行社会主义制度，土地公有社会主义制度的基础之一，实行土地私有是挖社会主义根基。二是，用什么办法实现土地私有化？

社会风险方面。一是不利于保护农民。有小块公地，农民失业后回乡生活还能温饱，私有化后，无地农民进城失业后如何生活？目前还不能全民保障。二是产权纠纷更为明显和加剧，影响社会稳定。

经济风险方面。私有化之后的土地用途不受约束,会危及粮食安全问题。一是可能出现大规模的土地兼并，重演中国历史上的失地农民过多导致社会矛盾加剧。二是农业兼业化,使农业集约化生产难以有效推进。

因此，在我国推行农村土地私有化的成本极高，经济、社会尤其是政治风险十分巨大，不具备现实可行性，是条邪路。

二是坚持并完善农村集体土地所有制。对基本农田实行严格控制以保障国家粮食安全。农村土地实行四权（所有权、承包权、经营权、处置权）分置，对农村集体建设用地试行使用权入市流转，与国有土地同权同价，但不允许用于小产权房开发；对农村宅基地三权分置为所有权、使用权和资格权，对其分配、继承等规定特别的管理规则。

优点是带来的直接负面影响较少，短期社会风险较小，改革较易推动。能够缓和一些冲突，但仍无法解决小农土地与现代农业需要土地集约化种植之间的矛盾，仍需进一步改革。

三是实行集体土地国有化。先有法律框架，逐步使土地集体所有制转化为土地国有。

土地国有化既能够解决集体土地所有权虚置、土地权利不平等、小产权房等问题，减少因土地产权矛盾积累而引发的社会和政治风险，便于国家统一规划、管控，有利于土地在统一市场上流转。基本农田用地实行“封闭”式流转，非农田建设用地在市场规则下流转。真正把所有土地资源放上统一市场的一个大平台，发挥中国特色社会主义市场经济的优越性。

土地国有化改革需解决的几个重要问题。

一是土地国有化的路径选择。集体土地国有化，是个逐步实现的过程。直接收归国有是不可能的，在土地征收等相关制度不完善的情况下，权力和资本很容易侵犯和剥夺的农民权利，引起社会质疑、反对，不利于社会稳定，只能用赎买的方式，成熟一个解决一个。此外，村委会职责的转变、乡村债务等问题尤其是人们对土地归宿的意愿，都对土地国有化形成制约。因此，必须确立土地国有化的渐进实施路径。

二是构建以基本农田永久土地使用权（永佃制）为核心的农用地产权体系。土地承包制从“30年不变”到“永久不变”以及农地各种权利的表述，已从在理论上、现实中解决了这个问题，土地可分解为占有、使用、收益、处分等权能，形成二级产权。土地使用人享有的土地使用权可以以抵押、租赁、入股等形式，通过市场优化组合，也可以合法继承等。

基本农田实行“永佃制”，耕作者并没有终极产权，但使用权是很清晰的，又是可交易的。农村区域宅基地的使用权、持有权已经明确了，不仅可继承，还可限定交易。这些都能跟市场机制所要求的要素流动、以及其他所有的产权规则、使用权交易规则对接，实际上是在国有终极产权平台上运作。

三是探索农民市民化的新路径。城镇化的核心在于实现人的城镇化、进城定居农民的市民化。国家应建立统一的就业、养老、医疗、住房和教育在内的社会保障体系，为农民的市民化消除障碍。农民进城的成本，转让土地所用权可解决一部分。目前存在不愿非农化倾向，许多农民在城里打工，在农村生活，农业在他们手里成为兼业，所谓田园牧歌式小农生产，其实是不利于农业规模经营化发展。

四是政府在土地规划、管理中的合理权限问题。应强化、优化土地规划权，把农村集体建设用地的规划和管理纳入其内，提高土地使用效率，防止重复建设和各种违法建造等行为。同时，还要约束政府公权，使之不越界、不诿责，有效防抑扭曲和设租寻租。

五是探索公平合理、社会共享的土地增值收益分配模式，包括探索对“小产权房”等棘手问题的分类解决方案，给予全体成员平等的“国民待遇”。只有处理好各种相关利益关系，实现土地增值收益的合理分配，才能平抑因征地、拆迁补偿发生的矛盾，为农民市民化和城镇化建设提供必要的财力，使全体城乡居民共享发展成果。

将集体土地产权落到土地国有上，是很多城市对城中村及并城后郊区集体土地的处置。深圳实现全市农地转为国有。

深圳利用特区立法权，明确规定，深圳所有的土地都是国有的。对集体土地及其衍生的如小产房等，深圳的经验是“两级谈判算账”，政府对社区，社区再对一个一个具体的住户个人谈判算账，以求达成解决方案。这样逐步推进土地国有化、农民市民化，土地要素流传一通百通。

如小产权房，经过谈判形成解决方案。小产权房里的住户，一般必须分期地交出追加的那份土地地租，即国有土地产权收益。与市场房价缺口的部分，完全拉平做不到，但可达成一个双方的妥协方案，经过若干年过渡，形成与70年为期的商品房同等的法定条件，此时小产权房就可转为大产权房，购房者产权得到明确并受到法律保护。一般来说，有前例在，大家有据可遵，同时大家经济观念强、时间宝贵，一般能在一定时间内谈下来。在可接受范围内就接受了，不接受的话，归根到底受损失的还是自己。深圳的经验有其特殊性，在全国还做不到普遍推广其经验，但是给出了一个经验。

老文关注小产权房，是因为城里的房子产权不明。至于土地转为国有，他认为，人没了，相应权利也就灭失了，没有被继承的话，土地使用权就归集体了。孩子到了城里不回来了，现在没分到地，将来也不会分到地，大概也不能继承自己分的地，不如生前变现，转为国有土地比集体无偿收回要合算。这也是为什么许多人渴望土地征收的心理。

但是集体土地国有化，只限于城郊地区。绝大多数乡村，还要靠现行政策。也就是说，绝大多数人所盼望的土地征收只能是希望。

毛主席结束了数千年来的土地私有制，为了避免共产风，毛主席确定了三级所有，队为基础的土地集体所有制，是我们开改时大力搞基建、促进经济快速发展一个重要因素之一。

越来越多的人们到城里生活。现在，村里的男青年，在城里没房，就别想结婚。就是在村里住的，也大多选择打工，不从事农业。种地的人越来越少，客观上给土地经营上规模经营创造了条件。

目前的情况是，要想规模经营，得和许多“地主”订合同，一家一家的谈，甚至还要和不同的村、不同的乡镇打交道，成本太高。政府代理集中谈判，有包办、越位之兼。土地规模经营要求新的土地体制，即土地国有化，如果土地国有，就方便的多了，直接订种地合同就是了。

增人不增地，减人不减地，也表明事实上土地种植已法人化，和法人变动有关，和人员变动无关。人人平均分地的模式向专业经营发展。经济发达的乡村，土地大多由种粮大户经营，人们的土地是股份式的，帐面上是平均拥有土地，实际上很难确定那一块地是自己的。不再成为集体成员后，退还土地股就是。增加了新成员，增股就是。化解了增人不增地，减人不减地带来的困境。

集体土地转为国有，经济发达的地方进展快，如深圳、沿海地区，不发达的地方进展就慢多了。进入中等发达国家后，在许多地方，古老的人人种小块田的现象还会存在。

土地规模经营化还可给集体带来一定的收入，用于集体运转和土地分红，分红大体上和流传地后差不多。土地分的过细，集体没收入，村委难以正常开展工作，不得不在土地上用途上搞变通，甚至负债运转。

土地规模经营也带来乡村治理的巨大变化。目前乡村规模急速变小，山区无人村不少，乡村合并成为一个趋势；村委的功能转向社区。对集体土地的管理也上交收到乡，将来会上到县土地局。一旦土地管理由队为基础上到乡、县层面，那么土地管理政策就从习惯转到法制，土地事实上就是国家所有了，只是土地的使用仍然带着传统的烙印。

现行土地政策走向的趋势是明显的，走向规模经营农业，这是个长期过程。

现在需要巩固现行土地政策。重点仍然是进行土地确权，规范流转。

还要细细想。到新麦上场时，再说说。

羑河纪事系列均为原创

2022年5月29日

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