地方债项目绩效评价现状与思考

预算绩效评价是预算管理的重要组成部分，建立科学的绩效评价机制有利于规范政府支出，更有助于政府全面科学地认识资金使用效果。根据预算绩效评价对象的不同，由宏观到微观可以依次划分为预算综合绩效评价、单位预算绩效评价、部门预算绩效评价、预算项目绩效评价四个层次。项目绩效评价是其中最具体的层次，关注的是政府政策与项目执行的产出与效益。项目绩效评价是实现公共财政管理科学化、精细化、量化的核心内容，是推动治理体系与治理能力现代化的重要抓手与必然要求，具有重要现实意义。

地方债项目绩效评价顶层设计

2018年9月发布的《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》中提出，要构建全方位预算绩效管理格局，其根据对象的不同，将绩效管理分为政府预算绩效管理、部门和单位预算绩效管理、政策和项目预算绩效管理等三个层次，为绩效管理体系建设指明了方向。随后财政部提出要推动预算绩效管理“扩围升级”，覆盖所有财政资金，包括政府债务项目在内的各项政府投融资活动都要实施绩效管理，首次将债务项目与绩效管理结合起来。财政部在《财政支出绩效评价管理暂行办法》的基础上，修订并发布了《项目支出绩效评价管理办法》。《办法》规定：项目支出的评价标准为经济性、效率性、效益性和公平性；评价的方法包括成本效益分析法、最低成本法等；突出结果导向，产出与效益指标权重不低于60%。其附件二提供的《项目支出绩效评价指标体系框架（参考）》中，包括决策、过程、产出、效益4个一级指标，下设项目立项、绩效目标、资金投入等10个二级指标。《办法》未对政府债务项目绩效评价进行规定，在第三条提到了政府债务项目绩效评价管理参照其执行。

地方债绩效评价实践

为规范管理地方政府债务，合理把握债务资金“借、用、还”各环节，部分省份在前几年已经开始探索地方债绩效考核，构建地方债绩效管理体系。各省绩效评价的层次与指标体系有所不同。从搜集到的资料来看，陕西省、河北省、河南省实施的是以政府为考核对象的地方债综合绩效评价，安徽省实施的是以债务支出项目为考核对象的地方债项目绩效评价。

安徽省是全国率先开展地方债绩效评价的地区之一，也是为数不多从省级层面要求开展地方债项目绩效考核的地区。自2016年开始，每年年中对上一年度的新增地方政府债项目开展绩效考核，评价内容主要包括项目进展、管理措施、完成投资额、资金到位情况、项目产出及效果、存在问题及建议等。具体由市、县一级财政部门负责制定绩效评价办法和指标体系，主要采取项目单位自评的方式，大多数地方采用单一性评价指标“投入”“过程”“产出”“效果（效益）”为一级指标。

河南省于2016年开始对政府性债务开展绩效管理，主要考核制度建设、组织保障、债务管理、风险管控等方面内容，并规定了具体指标和评分标准。绩效考核的流程是：各市县先开展自评，随后将自评评分表与说明材料上报至省财政厅，由省财政厅做最终的评价。

河北省也是在2016年发布了地方债绩效考核的相关文件，主要考核政府债务限额管理、债券资金管理、债券项目管理、债券还本付息管理、风险防控、日常工作管理等方面内容，并且每项指标的设计都兼顾时间、质量、数量，并设计了对发生严重违反政府债务管理政策的“一票否决”制度。

陕西省自2018年开始政府债务管理绩效评价，设计了建立规范的政府举债融资机制、政府债务限额管理和预算管理、控制和化解政府债务风险、完善政府债务管理配套制度、处理存量政府债务和防止债券资金沉淀、政府债务管理能力建设、年度重点工作（规范政府融资担保行为）七类一级指标，同样对严重违反政府债务政策的情形实施“一票否决”。绩效考核的流程是：各市县先开展自评，随后将相关材料报送至省财政厅和陕西省政府债务管理中心，由陕西省政府债务管理中心实施考评和汇总。

从2016年到目前为止各省地方债绩效管理实践主要表现出两个特点：一是偏重于政府部门整体层面的考核，对于地方债项目绩效考核的关注较少。二是偏重考核地方债募集与支出的过程，更像是“合规性”考察，突出对管理制度完善性、管理团队适配性、债务规模合理性、债务偿还及时性的要求，但缺乏对于地方债支出结果、效率的评价。

对地方债项目绩效评价的思考

地方债项目绩效管理是确保地方债项目决策科学、过程规范，防止地方过度举债，提高人民获得感的重要抓手，也是完善公共财政管理制度的必然要求，而地方债项目绩效评价就是其中的“牛鼻子”。加强地方债项目绩效管理，重点在于地方债项目绩效评价体系的构建。应突出结果导向，同时注重决策评价与过程评价，遵从相关性、重要性、可比性、系统性和经济性等原则。通过设计产出指标、效率指标、成本指标、成果指标、有效性指标等，有效衡量项目经济性、效率性、有效性与公平性，实现地方债项目全过程绩效管理。

相较于非债支出项目，地方债项目具有两个显著特征：一是资金用途的局限性。我国预算法及财政部印发的《地方政府一般债务预算管理办法》和《地方政府专项债务预算管理办法》规定，无论是一般债务收入还是专项债务收入都只能用于公益性资本支出，债务利息不得通过发行债券方式支付。在《政府收支分类科目》中对资本性支出的描述为：主要包括房屋建筑物购建、基础设施建设、设备购置、大型修缮等方面的支出，具有一次性支出性质。二是财政压力的迟滞性。在较为完善的偿债计划下，通过债券筹措资金投入项目，并通过置换等方式延长还本周期，可以将瞬时高强度财政支出压力变为长期低强度财政压力。从目前在我国地方政府债券信息公开平台上搜集到的信息来看，地方债的发行期从3年到30年不等，付息方式有半年一次，也有一年一次。各地应在财政部《项目支出绩效评价管理办法》的基础上，将地方债项目的特性内容纳入评价体系中并适当调整分值比例，最后在覆盖所有债券项目预算资金前提下，归纳总结一般性评价的指标值。

资金用途的局限性主要影响了项目立项与项目效益的评价，难以衡量项目有效性。资本性项目的绩效评价，不仅要覆盖从决策到落成，还要覆盖从落成到稳定运行。一方面，项目立项科学不仅要考虑项目资金能否支撑项目建成，还要考虑能否提供其建成后所需的组织管理、运营资金等。另一方面，社会效益、经济效益的产生往往不是一蹴而就的，需要一段时间来检验。若项目建成后没有足够人才或资金支持运营维护，导致其效益未能达到预期，则决策是不科学的；在项目进入稳定运行前对其效益进行评价也是不准确的。但由于地方债资金只能用于资本性支出，后续的运营多为经常性支出，两个阶段的支出处于相对割裂的状态，因此对地方债支出项目绩效评价不能只关注地方债资金支出的环节，还要就该项目后续一段时间的运营成果，开展跨年绩效考核。一是改进三级指标“立项依据充分性”，考虑从项目建成到“达到理想运行状态”前，项目运维资金保障能力。由于项目建成后的运维支出必须占用非债资金，部分项目从建成到充分发挥效益还需要一段时间，在地方债项目立项过程中应考虑能否保障一段时间内的运维，同时保障一段时间的运维也是准确评价项目效益的必要前提。二是改进二级指标“绩效目标”，增加有效性指标。决策者应根据实际，设立项目建成到“达到理想运行状态”前各个阶段运营绩效目标。三是改进二级指标“项目效益”，引入时间维度。不同项目产生效益的时间不同，对于预期“达到理想运行状态”时间较短的项目，在预定的时间一次性评估其产生的效益，对于预期较长的项目，开展多阶段评价。

财政压力迟滞性主要影响了资金投入的评价，推升了潜在风险。一方面，财政压力迟滞性容易导致对未来地方财政状况的盲目乐观估计，导致当期启动项目过多，压缩未来支出空间；另一方面，由于地方债债券还款时间较长，若通过债券置换等手段进行管理，项目投入周期甚至可能跨越多个经济周期，在经济下降周期，政府的收入减少，地方债项目造成的财政压力也随之增大，这势必会削弱财政逆周期调节的能力，增大地方财政运行风险。应在决策环节对项目债务融资和偿还全流程有科学合理的计划，在项目建设与运营过程中对计划执行情况进行评价。

作者：中央财经大学 白彦锋 李泳禧