城市养老服务业探讨

中学美术教学中的问题及对策

2015年，联合国最新预测指出，我国2035年后会面临较严峻的人口老龄化问题，2050年我国65岁以上的老年人口会达到3.6亿，占总人口比重1/4以上[1]。面临着如此严峻的人口老龄化问题，我国传统的家庭养老模式已经远远不能满足老年人的养老需求，一些新型养老模式应运而生。养老服务业在发展过程中也面临着一些资金不足、管理人才欠缺等困难。以PPP模式对接养老服务业，是破解我国城市养老服务业困局的路径选择。笔者以泉州市为例，概况其养老服务业的现状及存在问题，引入PPP模式能推动其发展，拟为泉州市采用PPP模式组建医养融合的养老项目设计方案，为我国城市养老服务业应用PPP模式提供可借鉴的方法。

一、泉州市养老服务业的现状及存在的问题

(一)泉州市养老服务业的现状

2014年，养老服务业发展被泉州市政府纳入经济和社会发展规划中，且作为服务业重点发展领域[2]。截至2016年底，泉州全市共有老年人口98.7万，约占户籍人口的13.30%。80岁以上老年人口14.6万人，占老年人口总数的14.6%。按照国际标准，泉州已经进入人口老龄化。预计到2030年，泉州老人将激增到170多万，老龄人口约占全市总人口的1/4[3]。近年来泉州市养老事业发展有显著进步，养老模式呈现多元化，目前包含家庭养老、居家养老、社区养老和机构养老四种，其中后三种属于社会养老模式。1.家庭养老。指老年人的养老资源依靠子女等家庭成员提供，尤其在我国，更多的是指来自儿子的赡养。泉州市传统养老观念较强。但随着我国社会经济高速发展、国家实行计划生育、子女经济压力越来越大等原因，以子女为核心的家庭养老模式受到冲击，独居老人、留守老人、空巢老人等问题普遍存在，尤其是在农村地区。2.居家养老。指老年人仍在家养老，由社区或专门的老年服务机构上门为其提供生活护理、家政服务、医疗保健及精神关爱等服务。受观念的影响，泉州的养老有90%是居家养老，目前全市441个城市社区均已建立居家养老服务站[4]，而农村建设了居家养老服务中心(含农村幸福院)545所。3.社区养老。指的是老年人在社区内的老年人日间照料中心得到日间的养老服务和基础的医疗保健服务，方便老人就近养老。一般情况下，社区养老与居家养老相辅相成，社区养老服务的从业人员也会上门为其提供居家养老服务。目前，泉州一家由海外华侨捐赠和村委会集资建设的“晋江市磁灶镇大埔村养老院”，为磁灶镇社区提供较为优质的养老服务。4.机构养老。是指老年人在养老中心居住，由养老中心为其提供生活护理、医疗卫生保健及精神慰藉等全方位的服务。目前，由民间企业投资建设的“泉州市江南老年颐乐园”已投入使用，为泉州市县各老年人提供机构养老服务。

(二)泉州市养老服务业存在的问题

1.养老配套设施规划不够科学，服务功能单一尽管2014年泉州市就已经出台了《泉州市中心城区养老服务设施布局规划》，但泉州在养老配套设施规划上仍存在着很多问题。以居家养老为例，目前面临着新建楼盘、城市新区缺乏养老设施规划，娱乐、健身设施不健全，设施配置标准不明确，看病不方便、没有“可待一天”的养老配套设施等现实情况。2.城乡养老服务事业发展不平衡。据泉州市2014年的统计，全市共有60岁及以上本地户籍老年人口88.6万人，占全市户籍人口总数的12.37%。其中，泉州农村老年人口64.5万人，占比73%；城镇老年人口只占27%[5]。由此可见，泉州在农村的老年人口数多于城镇，农村老人养老需求大。但城乡养老服务事业的发展却极为不平衡，主要表现在：城乡养老机构布局不合理，城区养老床位紧张而农村多有闲置，甚至一些偏远山区没有养老院可供“就近养老”；城乡养老服务水平差异明显，农村的养老服务水平普遍低于城镇，在资金投入、环境、配套设施、服务人员专业化水平等方面，农村都逊色于城镇。3.资金短缺，人才匮乏。早在2013年，泉州市县两级就投入600万元用于社区居家养老服务提升工程，比提升前增加53.12%。截至2017年末，泉州市政府在提高社区居家养老服务水平方面投入了很多资金，但从效果上看，城乡养老资金投入不均衡，部分养老机构艰难维持，在用地、设备等硬件方面仍缺少大量资金，这说明政府投入得还不够。此外，由于养老服务机构的工资低、待遇差，目前泉州市养老服务人才严重欠缺，受过正规专业培训的工作人员更少，使得人员专业素质参差不齐。很多护理人员是学历较低的农村妇女，缺乏养老护理的专业知识，再加之后期没有专业系统的知识与技能培训，只能通过自己的生活常识为老年人提供日常进食、洗漱等基础护理服务，最终导致泉州市养老服务业的服务质量低下。4.医养衔接度低。目前泉州市县两级有500多家养老机构，但很多养老机构与医疗机构却不能有效衔接。不仅仅是机构养老，社区养老对医养结合的服务需求大，据2017年的调查显示，泉州市社区空巢老人医养结合服务需求率高达61.1%,处于较高水平[6]，却也得不到及时有效的专业医疗护理服务。主要表现在：其医疗配套设施相对落后，医疗服务水平较低，护理型养老机构数量较少，护理床位比例偏低。

二、应用PPP模式发展泉州养老服务业的可行性分析

(一)PPP模式的概述

PPP(Public-Private-Partnership)模式，起源于英国，是指政府和私人组织通过签署特许经营权协议[7]，以利益共享和风险共担为特征，一同合作建设城市基础设施项目，双方通过签署合同来明晰权责，达到双赢[8]。其中，作为主要出资方的政府和私人企业通常会通过设立项目公司(SPV)来开展PPP项目，SPV是PPP模式的重要载体。PPP模式的付费方式有三种，包含政府付费、使用者付费和可行性缺口补助(VGF)。政府付费指项目的资金由政府来提供，一般适用于一些经济效益差、公益性强、收费机制不健全的项目。使用者付费是指使用者支付全部费用，以取得项目提供的商品和服务，一般适用于一些经济效益好、经营性强、收费机制健全的项目。可行性缺口补助(VGF)是指政府采取财政补贴、融资担保、贷款优惠等优惠措施，对PPP项目给予部分经济补助，一般适用于经营性一般、经济效益不高、收费机制健全但投资回报率比较低的项目。

(二)泉州民营经济发达，民间资本雄厚

泉州作为“民营经济之都”，社会资本活跃，民营企业多。截至2017年4月底，泉州工商登记民营企业单位数达185307家，其中有909家的民营企业年产值达亿元以上。而泉州各个县市的县域经济也各具特色，有“东方米兰”之称的石狮、“中国品牌之都”晋江、“中国茶都”之称的安溪、“中国陶瓷之乡”德化、“中国水暖之乡”的南安，还有“中国香都”永春和“雕艺之乡”惠安。作为沿海开发较早且经济较为发达的城市，泉州重点发展外向型经济，由此积聚的资金也较为雄厚，其中民间资本较为突出。2016年，民营企业在泉州对外贸易中占比高达59.5%。根据泉州官方机构数据，泉州民间资本已超过4000亿元，如果再包括泉籍旅居海外者的民间资本，预计总金额更是在20000亿元以上[9]。

(三)泉州养老服务业应用PPP模式前景广阔

2014年以来，泉州市共有17个PPP模式项目签约或落地，总投资金额258.46亿元，落地项目数量全省第一、推广领域宽、创新能力强、民营企业参与度高。虽然17个PPP项目中并不包含养老产业项目，但因为养老服务设施的公共性、未来人口老龄化对于泉州市养老体系形成巨大的公共支出压力，用PPP模式引导社会资本是发展泉州养老服务业、构建多元化养老服务体系的一个可行路径。

三、泉州市养老服务业推广PPP模式的方案设计

(一)养老项目总体方案

1.养老产业园。应在泉州市内打造一个以医养护为特色的综合产业园，集生产、服务、经营为一体，即“养老微型城”。综合产业园可包含公益性项目、准经营项目和经营性项目。准经营项目和经营项目可为老年人提供收费较高的高端养老服务，以此来反哺公益性项目，既能减轻政府的财政压力，又能维持养老服务业的基本公益性[10]。2.社区托老服务中心设计。选取泉州市、县内若干个较大的社区设立连锁化的社区托老服务中心，服务对象为这些社区及附近社区的老人。同时，在养老需求日益多样化的背景下，参照国内外先进的管理运营经验，应对托老中心进行功能分区，可划分为居住区、锻炼区、医疗保健区、就餐区和老年图书馆等区域，满足社区老年人养老、休闲、娱乐、学习、健身和医疗的一体化需求。考虑其服务社区的理念，这些社区托老中心的收费不宜过高，应比市场价略低，成本补偿不足时应由政府进行财政补贴。3.居家养老服务中心设计。居家养老主要侧重于日间照料和上门服务，可将其打造成连锁化、个性化的老年服务中心，将依托于泉州市现有的居家养老服务中心进行改建和扩建，本着保证老年人生活圈不变的原则，在每个社区内应用于养老服务的规划用地及房屋基础上选址。如果面积不够，在严格按照城市总体规划的基础上，可以对社区内废旧楼房和其他商业住宅进行改造建设[11]。居家养老中心的收费应参照市场价格。

(二)合理设计PPP模式需防风险

针对上述泉州养老服务业存在的一系列问题，PPP模式能在一定程度上减轻政府财政负担，也能分担私人企业单独投资养老服务业的风险，由专门的养老服务公司来提供养老服务。可以选择BOT(建设-运营-移交)、DBOT(设计-建设-运营-移交)等具体的PPP融资模式兴建泉州市养老机构、社区托老服务中心、居家养老服务中心，政府采用竞争投标、双方多次磋商等方式选择私人企业，公私双方共同组成项目公司(SPV)，由SPV公司进行资金投入、建设和运营维护。政府与SPV公司签订期限较长(最长一般为30年)的特许经营协议，在特许经营期内政府会定期拨付政府可行性缺口补助(VGF)，可委托民政局定期进行绩效考核和监督，等特许经营期满后，项目所属资产将无偿转交给市政府。项目经营成本由私人企业按照使用者付费标准和等价交换原则，通过对养老院、社区的老人提供日常生活照料和护理、医疗保健、心理辅导等服务取得收入来补偿成本并适当盈利。由于PPP项目投资周期长，面临风险较大，尤其是通胀引起的成本上升，因此只有建立合理的价格调整机制，才能确保养老项目的公益性和私人组织获得合理的投资报酬，维持项目的正常运营。可考虑每3—5年调整收费定价，根据SPV公司的盈利情况调整使用者付费等标准。

参考文献：

[1]吴斌.联合国预计中国人口老龄化2035年将超美国[EB/OL].(2016-7-6)[2018-04-07]

[2]谢丹妮.破解城市养老服务业之困局的路径选择——以泉州市为例[J].华北水利水电大学学报(社会科学版)，2016(4)：80.

[3]陈建辉.泉州市政协今年十大重点提案敲定[N].海峡都市报，2011-3-22(A2).

[4]张晓明，石伟琴.聚焦养老难问题多管齐下助老养老[EB/OL].

[5]庄建平.一张银行卡引发的养老思考[N].泉州晚报，2015-12-11(22).

[6]黄素芬，黄菲菲，等.泉州市社区空巢老年人对医养结合服务的需求及影响因素研究[J].护理研究，2017(20):2519.

[7]苏惠玉.浅析经济开发区基础设施项目融资策略[J].会计师,2015(7):80-84.

[8]周正祥.新常态下PPP模式应用存在的问题及对策[J].中国软科学,2015(9):87-94.

[9]颜雅英，黄启才.金融服务实体经济探索——泉州金融改革模式与启示[J].亚太经济，2017(6):44.

作者:高嘉华 单位:仰恩大学

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